夯實分布式光伏規(guī)范化規(guī)?；l(fā)展的基礎(chǔ)

——《分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)管理辦法》系列解讀文章

裴善鵬

（國家電投集團經(jīng)濟技術(shù)研究院高級設(shè)總）

為貫徹落實全國能源工作會議精神，促進分布式光伏持續(xù)快速發(fā)展，針對2013版《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》發(fā)布以來分布式光伏行業(yè)遇到的市場環(huán)境、消納環(huán)境等方面的巨大變化，國家能源局在大量實際調(diào)研的基礎(chǔ)上，發(fā)布了2025版《分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)管理辦法》，聚焦解決實際問題，為分布式光伏進一步規(guī)范化規(guī)?；l(fā)展夯實了基礎(chǔ)。

一、分布式光伏發(fā)展環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大變化

從規(guī)?？矗?013年底全國累計并網(wǎng)光伏1942萬千瓦，其中分布式310萬千瓦、占比16%，當年新增分布式光伏80萬千瓦,占光伏的6%；至2024年底全國累計并網(wǎng)光伏8.8億千瓦，其中分布式3.7億千瓦、占比42%，當年新增分布式光伏1.2億千瓦、占光伏的43%。分布式光伏規(guī)模已增長逾百倍，且占比大幅上升，逐漸成為主力。從價格看，2013年主流光伏組件價格約5元/瓦，度電成本約為0.7元/千瓦時，分布式光伏按發(fā)電量進行補貼，標準約0.4元/千瓦時；2024年，光伏組件價格約為0.7元/瓦,其實際度電成本大約在0.3元/千瓦時左右。分布式光伏成本已經(jīng)大幅下降，由需要補貼變?yōu)槠絻r上網(wǎng)盈利能力強。從市場看，2013年，電改“9號文”尚未下發(fā)，發(fā)電側(cè)電價統(tǒng)一執(zhí)行政府制定的標桿電價；2024年，中國電力市場化改革方興未艾，四省正式進入電力現(xiàn)貨市場，除西藏外均已建立中長期市場，分布式光伏運行環(huán)境由計劃向市場轉(zhuǎn)變。

二、分布式光伏運營模式基本未改變

在外部環(huán)境巨變之下，集中式光伏運行模式已經(jīng)變化，棄光率上升，半數(shù)電量進入電力市場，多數(shù)省份還要求配置儲能等調(diào)節(jié)措施。然而分布式光伏的運營模式除了補貼消失之外，與十二年前基本沒有變化，仍然處在被保護的狀態(tài)，全電量消納、不進入市場、不承擔調(diào)節(jié)責任，各方意見很大，但由于分布式光伏牽扯千家萬戶，社會影響面大，輿情風險高，各省市能源主管部門不敢輕易改革，在此背景下，國家能源局勇挑重擔，《分布式光伏管理辦法》（以下簡稱《辦法》）應(yīng)運而生。

三、《辦法》擴展了分布式光伏的定義

以往分布式光伏只有工商業(yè)和戶用兩種，《辦法》第四條增加非自然人戶用分布式光伏和大型工商業(yè)光伏定義，并對分布式光伏發(fā)電上網(wǎng)模式進行了梳理定義。

非自然人戶用分布式光伏針對非自然人利用居民自有屋頂或建筑表面，以居民名義進行審批、備案、貸款，通過收益分成等合作方式與居民共同開發(fā)的分布式光伏項目，其實質(zhì)是企業(yè)行為，屬于工商業(yè)分布式光伏，但是以戶用光伏備案。這類光伏存在一定經(jīng)濟糾紛隱患，在有些地方引發(fā)了“光伏貸”等問題。為規(guī)范此類光伏的開發(fā)，《辦法》專門進行了定義。

針對部分企業(yè)廠房面積較大、分布式光伏容量超過6兆瓦或接入電壓超過10千伏的問題，《辦法》允許此類光伏作為大型工商業(yè)光伏發(fā)電。為了厘清分布式與源網(wǎng)荷儲的定義區(qū)分，《辦法》第五條專門提出采用自發(fā)自用的，用戶和分布式光伏發(fā)電項目應(yīng)位于同一用地紅線范圍內(nèi)。為了防止企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營問題導致大型工商業(yè)光伏閑置，《辦法》第十五條給出了可以轉(zhuǎn)為集中式光伏的兜底措施。

四、《辦法》注重解決“光伏貸”問題

分布式光伏發(fā)展過程中，部分非自然人戶用分布式光伏項目出現(xiàn)一些問題。有些企業(yè)用居民的身份證貸款建設(shè)光伏項目，項目發(fā)電收入優(yōu)先用于償還貸款及利息，剩余項目利潤絕大部分歸開發(fā)企業(yè)所有，居民僅獲得屋頂租賃收入或少量分紅。甚至有企業(yè)在項目建設(shè)過程中賺取工程費用，項目建成后直接跑路，留下居民承擔貸款，引發(fā)“光伏貸騙局”等社會問題。為了規(guī)范開發(fā)企業(yè)的行為，《辦法》第十二條提出非自然人投資開發(fā)建設(shè)的分布式光伏發(fā)電項目不得以自然人名義備案，第十八條提出組織制定非自然人戶用分布式光伏標準合同，幫助居民規(guī)避風險、爭取最大利益。同時為了方便合法企業(yè)代理居民建設(shè)分布式光伏，第十四條又提出了允許合并備案，方便不熟悉光伏業(yè)務(wù)的居民委托正規(guī)企業(yè)建設(shè)分布式光伏。

五、《辦法》杜絕拆分集中式光伏逃避社會責任現(xiàn)象

由于分布式光伏不進市場、不配儲能、全額保障收購，有些投資商將超6兆瓦或10千伏的集中式光伏拆分為分布式光伏，逃避社會責任，造成了新的不公平。《辦法》第十四條提出“同一用地紅線內(nèi)，通過分期建設(shè)、不同投資主體分別開發(fā)等形式建設(shè)的工商業(yè)分布式光伏發(fā)電項目，不得新增與公共電網(wǎng)的連接點”，堵住了拆散集中式變分布式逃避社會責任的道路，保障了公平公正。

六、《辦法》嚴格規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)的接入行為

電網(wǎng)企業(yè)在分布式光伏接入過程中扮演著重要角色，受到高度關(guān)注。2024年國家能源局監(jiān)管部門發(fā)布了關(guān)于七起分布式光伏并網(wǎng)接入等典型問題的通報，曝光了個別電網(wǎng)基層單位在辦理分布式光伏項目并網(wǎng)過程中出現(xiàn)的時限普遍超期、違規(guī)擴大分布式光伏接入紅區(qū)等方面問題?！掇k法》明確了電網(wǎng)企業(yè)受理并網(wǎng)申請、接入系統(tǒng)受理答復時限等要求，從制度上嚴格規(guī)范了電網(wǎng)企業(yè)行為，為電網(wǎng)企業(yè)更好服務(wù)光伏接入提供了可執(zhí)行的規(guī)范，為監(jiān)管工作提供了清晰的依據(jù)，最終為分布式光伏的健康有序發(fā)展提供了制度保障。

七、《辦法》提出加強分布式光伏調(diào)度管理機制

以往分布式光伏發(fā)電具有不可觀不可控特點，電網(wǎng)調(diào)度運行時存在監(jiān)控盲端問題，不利于電力系統(tǒng)穩(wěn)定。在春節(jié)等重大節(jié)假日期間，負荷大幅下降，但分布式光伏發(fā)電仍然很高，造成供需不平衡，前些年某分布式光伏大省曾經(jīng)在春節(jié)期間派出大量電網(wǎng)員工分赴居民家中，經(jīng)過艱苦的勸說工作后，手動停止了一批戶用分布式光伏，保障了春節(jié)期間的電力系統(tǒng)發(fā)用平衡。因此加強分布式光伏的“可觀、可測、可調(diào)、可控”迫在眉睫。隨著物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、5G通訊技術(shù)的發(fā)展，如今低成本實現(xiàn)分布式光伏接入調(diào)度技術(shù)上已經(jīng)可行，可以實現(xiàn)遠程控制分布式光伏，《辦法》第三十三條提出建立相應(yīng)的調(diào)度運行機制，就是順應(yīng)技術(shù)發(fā)展和時代需要作出的新規(guī)定。

總的來看，《辦法》是能源主管部門針對近些年分布式光伏出現(xiàn)的實際問題，經(jīng)過大量走訪調(diào)研，與一線專家深入討論，出臺的具有很強可操作性的文件，對分布式光伏發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題進行了糾偏，指出了下一步發(fā)展方向，是一段時間我國分布式光伏發(fā)展的綱領(lǐng)性原則性文件。在我國分布式光伏發(fā)展逐漸成為光伏發(fā)展主流的今天，具有重要的現(xiàn)實意義。